Documenti giuridici: l’oblast del Nagorno Karabakh

  1. L’OBLAST

1.1. La definizione di oblast

L’oblast è una suddivisione amministrativa (corrispondente grosso modo al termine “regione”, ma anche “provincia” o “area”) presente nell’est europeo e nella ex Unione Sovietica; il termine era ed è generalmente utilizzato per indicare una entità territoriale di livello inferiore: ma, a seconda dello stato di riferimento, il concetto può assumere sfumature differenti (anche nella sostanza) e variazioni linguistiche del termine.

1.2 L’oblast nell’Unione Sovietica

Nelle ex repubbliche dell’Unione Sovietica, il termine oblast sottintende una entità territoriale di secondo livello, immediatamente sotto all’entità statale. Quindi nella scala amministrativa dell’Urss l’oblast occupa la terza posizione dopo l’Unione e la repubblica socialista sovietica.

A sua volta l’Oblast è suddivisa in entità minori (equiparabili a “province”) dette “rajon.

A prima vista si potrebbe paragonare l’oblast alla “regione”, così come concepita amministrativamente in Italia o in altre nazioni; in realtà il concetto è ben diverso. L’oblast delle repubbliche sovietiche (e non solo di quelle) non rappresenta una sistematica divisione territoriale, ma identifica realtà territoriali atipiche nel contesto dello stato, specificatamente individuabili e circoscritte, che per ragioni etniche o linguistiche meritano una considerazione particolare nel contesto della divisione amministrativa dello stato. Ecco, allora, che possono essere avvicinate allo status di “regioni autonome” ma con una specificità più marcata, sia da un punto di vista giuridico che politico, e con differenti livelli di autonomia. L’oblast sottintende realtà specifiche e la sua esistenza è da un lato una forma di tutela per le istanze di un determinato territorio, dall’altro rappresenta anche uno strumento per il controllo dello stesso attraverso l’esercizio di un potere locale autonomo ma non troppo e al medesimo tempo un sistema di indebolimento della forza delle singole repubbliche sovietiche. L’oblast è retta da un Consiglio (Soviet).

1.3 L’oblast autonoma

Fra le oblast dell’Unione Sovietica alcune, con particolari caratteristiche, avevano l’attribuzione di “autonome”; si trattava di entità amministrative alle quali era data una autonomia (nell’ambito della repubblica di riferimento) ancora più marcata. Il loro limitato numero evidenzia la peculiarità del soggetto: Oblast Autonoma del Nagorno Karabakh (Azerbaigian), Distretto autonomo polacco (1932-35 in Bielorussia), Oblast Autonoma della Sud Ossezia (Georgia), Oblast Autonoma Gorno Badakhshan (Tagikistan), Distretto autonomo polacco (1926-35, Ucraina), Oblast Autonoma moldava (Ucraina), Oblast Autonoma Karakalpak (1925-32, Uzbekistan).La Russia ha avuto diverse oblast; al luglio 1991 avevano la qualifica di “autonome” cinque: Adyghe (ora repubblica di Adygea), Gorno Altai (ora repubblica di Altai), Ebraica1, Karachay-Cherkess (ora repubblica), Khakas (ora repubblica di Khakassia)

1.4 Il rajon

Il rajon è un’unità di suddivisione amministrativa (anche) dell’oblast ed il termine può essere tradotto con le espressioni “provincia” o “distretto”. La suddivisione territoriale in rajon, termine introdotto nella riforma amministrativa sovietica del 1923-29, non è esclusiva delle sole oblast ma si applica a tutta la repubblica.

2. L’OBLAST AUTONOMA DEL NAGORNO KARABAKH 

2.1 Nascita dell’oblast

L’Oblast Autonoma del Nagorno Karabakh (NKAO) venne creata all’interno della Repubblica Socialista Sovietica di Azerbaigian il 7 luglio 1923. Negli anni precedenti i tentativi della popolazione (a stragrande maggioranza armena, oltre il 90%) di veder assegnato il territorio alla RSS di Armenia erano stati vanificati dalla decisione di Stalin di due anni prima che aveva sconfessato le decisioni dei Congressi del popolo karabakho e il pronunciamento dell’Ufficio Caucaso del partito comunista. L’oblast era divisa in cinque raion ed aveva una popolazione di circa 130.000 abitanti.

2.2 L’indipendenza del Nagorno Karabakh

Sfruttando la legge sovietica esistente all’epoca (legge del 3 aprile 1990)  che prevedeva la possibilità di una regione autonoma di non seguire una repubblica secessionista nel suo percorso di uscita dall’Unione Sovietica, il soviet dell’Oblast autonoma del Nagorno Karabakh votò il 2 settembre 1991 (tre giorni dopo che l’Azerbaigian aveva annunciato la sua fuoriuscita dall’Urss) una risoluzione con la quale si proclamava ufficialmente la nascita della repubblica del Nagorno Karabakh Artsakh.

Il 26 novembre il parlamento della nuova repubblica dell’Azerbaigian votò una legge per l’abolizione dell’autonomia del Nagorno Karabakh ma due giorni dopo la Corte Costituzionale di Mosca respinse tale pronunciamento in quanto la materia non rientrava più nella competenza della nuova repubblica, confermando quindi la scelta del soviet del Nagorno Karabakh. Un referendum confermativo fu tenuto il 10 dicembre, seguito da elezioni politiche che formarono il parlamento della nuova repubblica caucasica. A fine gennaio 1992 l’esercito azero sferrò un pesante attacco alla neonata repubblica e diede il via alla guerra che per oltre due anni insanguinerà la regione e che si concluderà con l’accordo di cessate-il-fuoco del 1994 e la vittoria dell’Esercito di difesa del Nagorno Karabakh.

3. L’OBLAST DEL KOSOVO

3.1. Formazione dell’oblast del Kosovo

Tra il 1946 e il 1974 il territorio del Kosovo è stato organizzato come “Provincia autonoma di Kosovo e Metohija” (Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija) nell’ambito della repubblica serba (una delle due aree autonome assieme alla Vojvodina) che a suo volta era la più importante delle repubbliche federate della Jugoslavia. L’istituzione ufficiale avvenne solo nel 1963 e fino a quell’anno era considerata alla stregua di un  “Distretto autonomo” con un livello di autonomia più basso.

Nel 1974 venne sostituita dalla “Provincia autonoma socialista del Kosovo” (Socijalistička Autonomna Pokrajina Kosovo) che venne promossa a rango di unità federale della repubblica Socialista Federale di Jugoslavia. Tale qualifica fu poi revocata dal presidente serbo Milosevic nel 1989 e nel 1990, a seguito della dissoluzione del partito comunista jugoslavo5, la regione ritornò alla sua originaria denominazione riprendendo anche il nome di Metohija che non era utilizzato normalmente dagli albanesi. Il territorio del Kosovo fu oggetto di particolare attenzione da parte del presidente federale Tito (croato) che, allo scopo di indebolire il potere della Serbia da un lato favori l’albanizzazione della regione (con nuovi arrivi albanesi e progressivo allontanamento dei serbi) dall’altro lato concesse alla provincia ampia autonomia (fino quasi a livello federale) poi revocata dal presidente serbo Milosevic che fece approvare (12 ottobre 1990) due emendamenti alla Costituzione che tolsero al Kosovo la qualifica federale e lo riportarono all’originari0 status di distretto autonomo.

Analogo processo si ebbe con l’altra provincia autonoma della Serbia, la Vojvodina (che presentava una forte componente ungherese, intorno al 25%): anch’essa perse nel 1990 il suo elemento statuale distintivo, ma il processo di reinserimento nell’ambito della repubblica serba avvenne progressivamente e dopo la caduta di Miloševic (nel 2000) il livello dell’autonomia provinciale venne aumentato fino al varo del nuovo statuto del 2008, approvato anche dal parlamento della Serbia nel 2009.

3.2 Il processo di autodeterminazione del Kosovo

L’attuale repubblica del Kosovo cominciò ad attuare il processo di autodeterminazione nel 1990 e nel settembre 1992 si autoproclamò repubblica sovrana. L’aumento incontrollato di tensione fra la componente serba (appoggiata da Belgrado) e quella albanese (appoggiata da Tirana) degenerò in violenti scontri interetnici e quindi nel 1999 in un intervento armato di forze internazionali (Italia compresa) contro la Serbia a cui seguì l’amministrazione controllata dell’ONU. Il 17 febbraio 2008 il parlamento di Pristina ha approvato la dichiarazione di indipendenza del Kosovo alla quale hanno fatto seguito numerosi riconoscimenti internazionali (fra i quali quello italiano) mentre altre importanti nazioni (Russia e Cina fra tutte) si sono schierate contro. Il 22 luglio 2010 la Corte di Giustizia internazionale ha stabilito che la dichiarazione di indipendenza del Kosovo non ha violato alcuna norma del diritto internazionale.

Ad oggi, la porzione settentrionale del territorio (Kosovo del nord), a maggioranza serba, non riconosce il governo di Pristina e non si può escludere che si arrivi ad un distacco di tale parte con conseguente suo ricongiungimento alla Serbia.

Novantuno stati hanno ufficialmente riconosciuto la repubblica del Kosovo.

4. NAGORNO KARABAKH E KOSOVO: UN CONFRONTO

4.1. Considerazioni generali

Benché Nagorno Karabakh e Kosovo abbiano intrapreso percorsi storici e politici diversi, una comparazione fra le due entità evidenzia numerosi elementi comuni nel differente percorso verso l’autodeterminazione. Anzi, per taluni parametri, come ad esempio quello demografico, la posizione del NK Artsakh sembra addirittura essere più forte rispetto al territorio albanese kosovaro.

È evidente che considerazioni politiche e sottili equilibri diplomatici hanno spinto verso il riconoscimento dell’indipendenza di Pristina ed hanno invece sorvolato sull’analoga istanza di Stepanakert. Tuttavia, non sfugge neppure al più distaccato degli osservatori, come nell’attuale clima di incertezza (politico ed economico) sia opportuno che la comunità internazionale trovi il coraggio di adottare misure preventive che riducano la tensione nelle aree critiche piuttosto che attendere l’esplosione di nuovi focolai di guerra.

Il Caucaso meridionale potrebbe essere dunque il terreno per ripensare il modello di intervento diplomatico non in chiave dell’immediato guadagno (economico e politico) ma in termini di una durevole pacificazione internazionale che assicuri stabilità (economica e politica) a tutta la regione a medio termine.

4.2 Valutazione giuridica sullo status 

Secondo taluni commentatori lo status giuridico della provincia autonoma del Kosovo divergeva da quello dell’oblast karabakho in quanto caratterizzato da una più marcata autonomia; in effetti la “Provincia autonoma socialista del Kosovo” (Socijalistička Autonomna Pokrajina Kosovo) acquisì uno status di membro federale all’interno della federazione jugoslava.

Tale passaggio non fu, tuttavia, il frutto di mutate condizioni all’interno della “Provincia autonoma di Kosovo e Metohija” (Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija) ma solo di scelte politiche del Maresciallo Tito che al fine di indebolire la Serbia (“Una Serbia debole equivale ad una Jugoslavia forte”) promosse l’autonomia kosovara ad un grado superiore. Né si può dimenticare che fino al 1963 il Kosovo risultava giuridicamente un distretto provinciale e niente più.

Inoltre, nel momento in cui il Kosovo intraprese i primi passi ufficiali nella sua autodeterminazione (1990), la regione aveva già perso tale status “speciale” atteso che il presidente serbo Milosevic era riuscito a far revocare gran parte dell’autonomia kosovara riportando il territorio in una condizione giuridica addirittura antecedente alla creazione della prima provincia nel 1963.

Lungi dal voler in alcun modo legittimare la validità e l’opportunità di una tale decisione a danno dell’identità albanese della regione, ci permettiamo solo di sottolineare come giuridicamente lo status di “Oblast autonoma del Nagorno Karabakh” (creata nel tentativo di tutelare la popolazione armena e comunque osteggiata dal governo azero) al momento della dichiarazione di indipendenza del 2 settembre 1991 non fosse in alcun modo inferiore a quello del Kosovo; anzi.

Giova ricordare come l’oblast armena (istituita nel 1923 con una decisione politica contraria alla volontà popolare favorevole all’annessione all’Armenia) rappresentasse una specificità ben individuabile da tre elementi:

1) sostanziale monoetnicità distintiva (cristiani armeni, lingua armena) rispetto al resto del territorio popolato da azeri musulmani

2) capacità amministrativa ben individuata attraverso l’attività del Soviet Regionale del NK

3) ulteriore suddivisione amministrativa interna in rayon.

Era dunque un’entità che si collocava giuridicamente al terzo gradino della scala amministrativa (Unione, Repubblica, Oblast autonoma).

Ma il punto è un altro. Come già visto in precedenza, nel momento di disgregazione dell’Unione Sovietica viene varata una legge (3.04.1990, Registro del Congresso dei deputati del popolo dell’Urss e Soviet Supemo, n.13) in base alla quale una regione autonoma all’interno di una repubblica che decideva il distacco dall’Unione aveva diritto di scegliere attraverso una libera manifestazione di volontà popolare se seguire o meno la repubblica secessionista. La decisione del soviet del NK di non seguire l’Azerbaigian che abbandonava l’Urss fu presa dunque in virtù di tale dettato normativo e venne confermata (28.11.91) dalla stessa corte Costituzionale sovietica. L’autodeterminazione fu frutto quindi di un percorso democratico e legale al quale purtroppo seguì (dopo il referendum e le elezioni politiche monitorate a livello internazionale) la guerra avviata (e persa) dall’Azerbaigian.

4.3 L’elemento demografico

La comparazione dei dati demografici tra l’entità karabakha e quella kosovara evidenzia situazioni differenti tra le due entità autonome con un deciso sbilanciamento a favore della componente armena (su quella azera) rispetto alla componente albanese (su quella serba).

In buona sostanza, se il diritto all’autodeterminazione degli albanesi del Kosovo deriva (anche, ma sopratutto) da ragioni etniche e religiose, ecco che maggior ragione risiede nelle rivendicazioni armene del Nagorno Karabakh Artsakh.

Anno Armeni in NK Albanesi in Kosovo
1918 95% 66%
1940 88% 62%
1989 77% 81%
2011 99% 92%

Alla fine della prima guerra mondiale gli albanesi rappresentavano circa i due terzi della popolazione della regione, mentre contemporaneamente gli armeni del Nagorno Karabakh (o Karabakh montuoso) costituivano la quasi totalità della popolazione. Nei decenni a seguire l’amministrazione azera cercherà di indebolire la componente armena attraverso flussi migratori che si concentreranno soprattutto a Shushi ma comunque la percentuale armena rimarrà sempre vicina all’80% del totale.

Un’operazione inversa si verifica, come abbiamo visto, in Kosovo dove viene indebolita la componente dell’etnia “di governo” (serba) per le ragioni politiche in precedenza rappresentate. Sicché alla fine degli anni Ottanta le due etnie (armena in NK e albanese in Kosovo) sono su percentuali sostanzialmente simili con la unica differenza che nel primo caso si è fatto di tutto per indebolirla e comprimere le sue aspettative di autodeterminazione, mentre nel caso balcanico interessi politici diversi hanno spinto a favore dell’autodeterminazione albanese.

4.4 Percorso politico

Il confronto tra le due entità evidenzia percorsi politici differenti, sottili divergenze giuridiche riguardo lo status del Kosovo (qual era o si presume fosse al momento dell’avvio del processo di autodeterminazione), ma soprattutto un comportamento della comunità internazionale assai diverso da un caso ad un altro.

Tre sono sostanzialmente le ragioni di questi differenti approcci politici:

  1. questione temporale. Il processo di autodeterminazione del NK nasce alla fine degli anni Ottanta e precede solo di poco quello kosovaro; però nel primo caso la proclamazione della repubblica del NK è seguita dalla guerra scatenata dall’Azerbaigian (30 gennaio 1992), nel secondo la conflittualità interetnica si trascina per quasi un decennio fino all’intervento militare autorizzato dall’Onu nel 19997. In NK la situazione si cristallizza immediatamente nel decorso bellico (con alterne vicende che porteranno alla fine gli armeni a prevalere), in Kosovo la situazione peggiora progressivamente.
  2. Contesto locale ed internazionale. I processi di autodeterminazione nascono a seguito della disgregazione dei fattori che sino a quel momento avevano tenuto insieme i vari pezzi del mosaico: nel momento in cui viene meno la forza aggregante (e oppressiva) del regime, del partito unico, della solidarietà federale, ecco che esplodono tutte le contraddizioni di unioni forzate ed imposte. Però il contesto del Nagorno Karabakh è limitato al solo coinvolgimento delle due parti in causa (gli armeni dell’Armenia e del NK e gli azeri), con la Turchia spettatrice interessata ma rimasta in posizione di attesa (per una serie di ragioni, non da ultimo che membro della Nato non poteva arrischiare un intervento militare contro l’ex Unione Sovietica); nel caso balcanico i soggetti sono molti e la crisi coinvolge una pluralità di etnie e di nuove entità statuali dell’ex Jugoslavia, una polveriera nel cuore dell’Europa che ha un “peso” politico diverso dal lontano Caucaso meridionale.
  3. Fattore politico e economico. È fin troppo chiaro che la spinta verso il riconoscimento internazionale del Kosovo e, al contrario, lo stallo per un analogo passo in favore dell’Artsakh armeno derivano da fattori politici ed economici: i primi hanno pesato nel contesto balcanico (con l’Occidente a spingere per l’indipendenza del Kosovo e la Russia a sostenere le ragioni della Serbia), i secondi bloccano ogni scelta nel Caucaso avendo l’Azerbaigian dalla sua il petrolio e l’alleanza con la potente Turchia.

4.5 Tabella comparativa fra Nagorno Karabakh e Kosovo 

Al momento dell’avvio del processo di autodeterminazione questi erano i parametri di valutazione rispettivamente per Nagorno Karabakh e Kosovo:

NAGORNO KARABAKH (6.01.92) KOSOVO (2.07.90)
Superficie 4400 km2 (ora 11458 km2) 10887 km2
Popolazione 180.000 ca 1.600.00 ca
% etnica prevalente 78% 81%
Distinzione etnica Sì Sì
Distinzione linguistica Sì Sì
Distinzione religiosa Sì Sì
Livello di autonomia Provincia autonoma Provincia autonoma
Precedente autonomia Provincia autonoma Regione federale
Conflittualità Guerra azero armena (92-94) Scontri etnici serbo albanesi
Sviluppi conflittualità Vittoria armena Intervento ONU
Riconoscimento internazionale No 91 membri dell’Onu

5. CONCLUSIONI 

L’analisi delle vicende storiche e politiche delle regioni del Nagorno Karabakh (Artsakh) e del Kosovo, nonché la comparazione degli indici di riferimento di tali realtà, porta ad alcune inevitabili conclusioni.

  • Da un punto di vista giuridico non sussistono differenze tra la situazione del Nagorno Karabakh e quella del Kosovo al momento dell’inizio del loro processo di autodeterminazione (1992). Laddove volesse considerarsi il precedente status di regione federale del territorio balcanico (abolito nel 1990 e quindi prima della dichiarazione di indipendenza) giova ricordare che l’upgrade autonomistico fu conseguenza di una chiara strategia politica finalizzata a promuovere la componente albanese a svantaggio di quella serba e ad indebolire la repubblica serba nel contesto jugoslavo. Senza dunque voler entrare nel merito di tali processi politici, non è errato considerare sullo stesso livello di autonomia (sia da un punto di vista sostanziale che formale) i due territori oggetto di questa analisi.
  1. Gli sviluppi storici e politici hanno portato a cristallizzare la situazione del Nagorno Karabakh, mentre le vicende (non meno tragiche) del Kosovo hanno subito un decorso più dinamico che nell’arco di un decennio ha provocato l’intervento militare esterno autorizzato dall’Onu. Nel primo caso tutto si è bloccato all’accordo di cessate-il-fuoco di Bishkekh del 1994, nel secondo (scontri interetnici, guerra, pace imposta) ha portato ad un sostanziale riconoscimento della nuova entità statuale kosovara.
  1. Tali circostanze hanno causato un approccio molto differente da parte della comunità internazionale: nel caso kosovaro sono già 91 gli stati che ne hanno riconosciuto l’autodeterminazione (peraltro confermata dalla Corte di Giustizia europea nel 2008) che non può più essere messa in discussione ma è probabilmente avviata ad una soluzione completa (presumibilmente con la cessione alla Serbia della parte settentrionale abitata dai serbi); nel caso karabakho, la comunità internazionale si affida al Gruppo di Minsk dell’Osce per cercare di risolvere, in maniera definitiva e pacifica, un contenzioso che l’indisponibilità azera (“il Nagorno Karabakh non sarà mai uno stato indipendente”) rende molto arduo.
  1. Francamente riesce difficile capire per quale ragione quelle stesse nazioni che non hanno esitato a mandare i propri caccia a bombardare i ponti di una capitale culturale europea (Belgrado) non riescano ad imporre all’Azerbaigian l’obbligo di prendere atto di una situazione de facto  che risiede nella ormai ventennale repubblica del Nagorno Karabakh (peraltro costituitasi nel rispetto delle legislazione vigente all’epoca) e preferiscano correre il rischio di una nuova guerra con tutte le conseguenze economiche che ne potranno derivare.